El sistema de financiación autonómica apenas cubre el gasto de los servicios básicos | Economía

Sanidad, educación y protección social son los pilares del Estado del bienestar, y las comunidades, las administraciones encargadas de prestarlos. Pero los recursos proporcionados por el sistema de financiación autonómico, bajo todos los focos por la reciente propuesta de reforma del Gobierno, apenas cubren el gasto asociado a estas prestaciones básicas en el conjunto de las comunidades. En el último ejercicio con datos disponibles, 2023, el modelo cubrió el 99,6% de lo que ese año desembolsaron los Gobiernos regionales para estas políticas. En algunos territorios, la tasa de cobertura fue inferior, con Murcia (86,6%) y la Comunidad Valenciana como los más rezagados (90,95%). En otros, como Cantabria, el porcentaje superó ampliamente la media.

Estos resultados, elaborados al comparar el gasto en servicios públicos fundamentales con la última liquidación del sistema de financiación (a competencias homogéneas), no implican siempre y automáticamente una escasez o un exceso de recursos, aunque en algunos casos coinciden con que una comunidad esté bien o mal financiada. Tampoco reflejan la calidad de los servicios, sino qué parte del gasto efectivo realizado por las comunidades en estas partidas —sin poder valorar si es el nivel óptimo— puede potencialmente cubrirse con los fondos que cada territorio recibe del sistema de financiación.

“Hay al menos tres factores a tener en cuenta: el volumen de recursos, la eficiencia del gasto y las decisiones políticas. Es decir, cuánto decide cada comunidad destinar a los servicios públicos fundamentales”, enumera Diego Martínez López, catedrático en la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla. “Por ejemplo, algunas comunidades pueden conseguir financiar parte importante de su gasto en servicios públicos fundamentales mediante el sistema de financiación, no porque este les favorezca, sino porque quizás sean más eficientes”, reflexiona el también investigador del centro de estudios Fedea.

En el caso de Murcia y la Comunidad Valenciana, sí hay un nexo entre la baja tasa de cobertura que presentan y lo que reciben del sistema de financiación, ya que son los territorios peor tratados por el modelo. Ángel de la Fuente, director de Fedea, aclara sin embargo que el mejor indicador para saber si una autonomía está bien o mal financiada es su índice de financiación efectiva por habitante ajustado (a igual esfuerzo fiscal), y no cuanto puedan cubrir de los servicios públicos con los recursos del sistema. “El gasto real es una decisión política que depende de las preferencias, además de las necesidades”, desglosa. “Por ejemplo, si miramos la ratio de cobertura calculada, Madrid y Cataluña parecen estar en situaciones muy diferentes, pero no es el caso en términos de la generosidad de su financiación. Más bien, tienen preferencias distintas: Cataluña prefiere gastar más en servicios básicos y lo paga en parte subiendo impuestos y en parte con deuda, y Madrid prefiere gastar menos y bajar un poco sus impuestos”.

Sanidad, educación y protección social representan dos terceras partes de todo el gasto autonómico, y el sistema de financiación supone el grueso de los recursos de las comunidades —que también cuentan con ingresos propios, transferencias condicionadas del Estado o ayudas europeas—. Pero los territorios no están obligados por ley a dedicar a estas políticas todo lo que reciben del sistema; ni siquiera es perceptivo que reserven a los servicios públicos fundamentales un porcentaje fijo de sus recursos. Son libres de destinar a estas partidas —y al resto— las cantidades que libremente elijan, independientemente de las asignaciones del sistema de financiación. “Hay que respetar la capacidad de decisión de las comunidades, para eso son autónomas”, recalca De la Fuente. “No tendría sentido obligarlas a todas a hacer lo mismo”.

Sin embargo, “el sistema debería teóricamente cubrir al menos el 100% del gasto en servicios públicos fundamentales”, puntualiza Juan Pérez, investigador en el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (Ivie). Explica que la conclusión está implícita en el propio modelo, que nivela hasta el 75% de la capacidad fiscal entre comunidades, “que es el peso que tenían los servicios públicos fundamentales cuando se diseñó el sistema vigente, en 2009″.

El sistema de financiación funciona a través de una bolsa donde las comunidades ponen parte de los ingresos fiscales que se generan en sus territorios (los principales proceden de IRPF, IVA e impuestos especiales), además de recibir aportaciones del Estado. Esta cesta luego se reparte entre territorios —según un alambicado esquema de fondos— con el objetivo de que los servicios públicos básicos tengan un nivel parecido en todo el país. Y, como no todas las autonomías tienen el mismo músculo económico, el modelo realiza en su primera fase una “nivelación” parcial, del 75%, para compensar parte de estas diferencias.

Esa bolsa no es fija. Varía cada año en función de cómo evoluciona la economía: crece en épocas de bonanza y se contrae cuando vienen mal dadas, puesto que la recaudación de la que depende suele deprimirse. Los años de la pandemia fueron un caso aparte. Los ingresos no se desplomaron, pero el gasto público se disparó para hacer frente a la emergencia, haciendo mella en la tasa de cobertura de los servicios básicos a través del sistema. Esa insuficiencia de financiación, sin embargo, fue compensada por las transferencias extraordinarias que recibieron las comunidades, con más de 15.000 millones en 2020 y más de 12.000 en 2021.

La propuesta que el Gobierno ha puesto sobre la mesa para reformular el sistema, una reforma que lleva más de 10 años pendiente, inyectaría 21.000 millones adicionales al sistema, elevando esa tasa de cobertura. “Sería más dinero para las comunidades y menos para el Estado”, subraya De la Fuente. “No está claro que eso sea necesariamente bueno. No hay una forma objetiva de medir las necesidades de gasto de los distintos territorios o de las distintas administraciones. Lo ideal sería repartir entre ellas, más que dinero, herramientas fiscales, para que cada una les pida a sus votantes los recursos que necesite, aunque esta solución se complica cuando hay diferencias grandes de renta”.

Autonomía

Un enfoque complementario consiste en analizar cuánto gasta por habitante cada comunidad en servicios públicos básicos. Este análisis arroja resultados que, a primera vista, pueden resultar paradójicos. El gasto de Comunidad Valenciana y Castilla-La Mancha, ambas infrafinanciadas, se acerca a la media; el de Murcia hasta se sitúa por encima. Madrid, con una financiación cercana al promedio, es en cambio el territorio que menos destina per cápita a sanidad, educación y protección social, según un estudio del Ivie.

“Madrid decide gastar por debajo de la media en servicios públicos fundamentales, y a cambio ofrece rebajas de impuestos a sus ciudadanos. En el IRPF autonómico dejó de ingresar 1.740 millones de euros [en 2023]”, ejemplifica Pérez, quien recuerda que los datos de la liquidación del sistema de financiación no tienen en cuenta las subidas o bajadas de los tipos impositivos que ejercen las comunidades en el ejercicio de su autonomía.

Andalucía también está a la cola en gasto por habitante en servicios públicos fundamentales, lo que le permite tener una tasa de cobertura en la media, aunque forme parte del grupo de comunidades infrafinanciadas. Cataluña, por su parte, tiene un gasto per cápita por encima de la media en sanidad, educación y protección social, y la financiación que recibe en términos normativos no cubre del todo esos desembolsos.

Por otra parte, regiones muy bien financiadas, como Cantabria o Canarias —si se considera su régimen especial—, “pese a tener un gasto en servicios básicos por habitante ajustado muy por encima de la media, aún tienen recursos para otras políticas”, concluye Pérez.